新时代，如何善治城中村
作者：张超 侯文坤 韩振 黄浩苑 来源：半月谈网 编辑：郑雪婧
编者按：一边是现代化的摩天大厦，一边是低矮杂乱的城中村——在每一个城市，几乎都能看到这样魔幻的场景。这好像是两个平行的世界，各有各的生存逻辑。在许多人看来，城中村好像是城市的伤疤，环境不好、治安较差、安全隐患突出……然而在另一些人，尤其是城市的外来者看来，城中村或许没有那么糟糕，这里有廉价的居住空间，有与收入匹配的服务产业，有亲友老乡等社会资源，为他们在城市谋生或真正迈进城市，提供了一个够得着的平台或起点。
一座城市要有活力，要能成长，必须是包容的。在我国这样一个城乡二元体制转轨、数亿农民变市民的快速城镇化过程中，城中村自有其存在的历史原因和现实需求。然而，城中村的问题也是真实存在的，亟须进行善治——没有人应该生活在污水横流和提心吊胆的环境中。城市总有低收入人群，总有外来者和农民工，政府部门需要给他们提供基本的栖身之所和公共服务，这是新时代城市治理的题中应有之义。
棠下村（2016年8月10日摄）是广州市天河区东部一个城中村，也是广州市最大的城中村
“家”住城中村：
光鲜城市另一面
作为经济发展的高地，城市，尤其是大城市，吸引大量外来人口迁入;而城中村，则成为他们进入城市的主要聚居地。刚毕业的大学生、进城农民工、生活服务业从业者、小商贩等聚居于此，“到大城市闯闯”，成为他们最初的动力。城中村，既给他们带来机会和希望，也向他们展示着光鲜城市里，混乱与残酷的另一面。
落脚城市，寻找机会之地
北京市通州区北门口村毗邻南六环马驹桥和京沪高速交叉口，交通便利，又与亦庄经济开发区隔河相望，聚集了大量外来人口。
居住、生活的低成本是不少外来人口选择城中村的原因。28岁的申先生毕业于西安一所大学，在亦庄一家工厂工作，月薪过万元，他和妻子住在北门口村集体土地上建设的一所公寓里。“我和媳妇达成共识，我们不在北京消费，艰苦3年，攒够房子的钱就回老家。”申先生告诉半月谈记者，他们夫妻俩选择住700元的城中村公寓就是为了攒钱。
麻雀虽小，五脏俱全。作为相对独立的地理单元，城中村虽然基础设施落后、居住环境较差，但功能相对齐全、生活相对便利，受到众多外来者的青睐。武汉的华安里社区就是其中之一。
走进华安里社区，药店、百货、五金、餐饮、诊所、澡堂、幼儿园、美容美发、各类维修店等应有尽有。人们几乎不用走出这个小区，就可以满足生活所需。事实上，他们也很少出去。
“来这里后，还没去外面大商场逛过。每个月只有发工资的时候，才出社区到外面的银行把钱存下来。”52岁的丰连华从湖北汉川农村走出来，现在社区里一家餐馆打工，他的儿子和老婆也都在社区里的服装厂干活。“有个住的地方就行了，外面那些高楼大厦跟我没关系。”
城中村因其历史，复合着城与村的双重属性，初入城市之人很容易在此遇见熟悉的生活场景和久违的乡土温暖。在武汉一个城中村， 50岁的湖北孝感人老五以为半月谈记者是从农村来城市找工作的，一再推荐先到物流行业打工，“一步一步来，一开始目标不要定得太高”。
河北来的老赵夫妇在北京市大兴区求贤村开了一家便民超市。因为价格公道、服务态度好，小超市深受村民喜爱，也得到村委会的支持。走进店里，整整齐齐的货架上摆满各种商品。平常，老赵夫妇与顾客总会寒暄几句，小店充满“人情味”。
从某种意义上说，城中村中每天发生的这些生活图景，就如同外乡人在大城市的“精神之巢”。游走其间，一份呵护能让他们逐渐面对陌生、适应陌生。
“没人真正愿意住在这里”
张仪村位于北京西五环附近，本地村民基本都上楼了，留下村西北角一大片工业大院类型的平房区。2005年起，这里逐渐成为群租房聚集地，大街上可以听到各地的口音。平房区中间有一条400米长无名小道，两旁商铺林立，俨然一条繁华的商业街。刘大姐说，这里最多的时候得有上万人。
刘大姐来自河南信阳，她和丈夫到这里已经8年了。他们居住在一间15平方米的房间里，平常做饭就在走道上。夫妻俩的工作比较稳定，丈夫在附近的建材批发市场跑运输，她在不远的一栋写字楼做保洁。“走一批来一批，来一批又走一批，没人真正愿意住在这里。”
“不通天然气和暖气，做饭自己买罐装气，取暖靠电热毯。”刘大姐说，冬天水管都会上冻，她的丈夫因为长期跑运输劳累，再加上住的房间阴暗潮湿，这两年老是腰酸背痛。2017年上半年，这里开始治理，她准备2018年陪丈夫回老家好好疗养。
重庆几江街道小西门社区60岁居民邓龙代说，如今社区一半是老职工，一半是进城的农民。为了孩子读书，很多进城的农民不得不在这里租房。自己之所以住在这里，是因为对这个地方有感情，从小就在这里生活。孩子毕业后，也不愿回来。“人往高处走，水往低处流嘛!”
城中村基本是自我管理，相关部门对城中村的态度，也是只要不出大问题就可以。长此以往，城中村积累的问题也就非一日之寒。
首先是环境脏乱差。半月谈记者采访的不少城中村，道路失修，一下雨就积水，路面泥泞不堪;垃圾随意倾倒，夏天苍蝇乱飞，耗子乱钻，臭气熏天;共用公共厕所，但一般缺乏维护，如厕常连立足之地都没有;“牛皮癣”广告随处可见，层层叠叠，让人不胜其烦。
其次是安全隐患大。城中村房屋建设具有很大的自发性与盲目性，缺少规划，见缝插针，不少地方消防车根本进不去;电线老化、私搭乱接，使用简易煤炉取暖，居住密度太高，过道塞满杂物等，给公共安全带来极大风险。
在武汉华安里社区出租房集中的区域，半月谈记者看到，本就不宽的道路两边楼挨着楼，都盖了五六层，有的楼顶还用钢架结构加盖了一两层。里面的住户说，加盖就是为了拆迁的时候能多要些赔偿款。“为什么政府不拆掉?”“家家户户都加盖，哪拆得过来?拆的成本也高。”
此外，一些城中村还成为犯罪高发地。重庆几江街道南门社区党委书记唐倩告诉半月谈记者，南门社区改造以前，辖区内小偷小摸很多，人员很杂，抢劫、吸毒现象时有发生。
治不了的城市“溃疡”?
总体而言，城中村是一个低调的存在。直到发生大案或者惨剧，人们才发现，城中村并未远去，问题依然严重。对许多城市管理者来说，城中村仿佛是城市的“溃疡”，常常是这里整治了，那里又冒头;这里清理了，那里又聚集。
我国特殊的城乡二元结构是城中村形成的重要原因。随着城市快速扩张，不少城市周边村民的耕地几乎被全部征用，村落里的宅基地或集体建设用地被保留，但受限于土地性质，难以得到市场化改造。再加上拆迁安置成本高，城市发展不得不绕着走，最终形成了城中村。
许多问题也由此产生。北京工业大学社会学系教授李君甫说，道路、水电、天然气、暖通、环卫、治安等城市公共服务难以覆盖城中村，主要是因为市政不管，这些问题只能由村集体自己解决。然而，村集体建设的基础设施标准低，维护投入少，公共服务极度匮乏，直接造成城中村的脏乱差。半月谈记者注意到，在一些破旧的城中村，除了通水通电，几乎难以获得其他公共服务。
治理难，实际上很大程度来源于政策不足。云南大学社会工作研究所所长向荣认为，当下很多政策还是把流动人口看成是被管理的对象。在公共服务方面，很多街道和居委会都以地方财政主要服务户籍居民为由，把流动人口排除在外，加剧流动人口的疏离和抗拒。
除了城乡二元体制的掣肘，城中村错综复杂的利益关系，也增加了治理的难度。
城中村嵌入城市之中，随着城市发展，其土地增值幅度巨大，村里聚集产业众多，虽然多以低端服务业为主，但收益很好，与所在街道也有千丝万缕的联系。同时，许多城中村外来人口规模不断增长，城中村的社会结构、利益结构、需求结构日趋分化，治理更需技巧和资源。
因此，许多城市管理者对城中村的问题得过且过，害怕去捅这个马蜂窝。一位政府工作人员告诉半月谈记者，在城中村改造的过程中，存在可能诱发不稳定的因素，主要集中在村集体经济组织改制中的资产分配和改造中涉及的房屋拆迁安置，“不到万不得已，一般不动”。
（半月谈记者 张超 侯文坤 韩振 黄浩苑）
上图为2010年拍摄的北京唐家岭地区城中村；下图为2014年8月拍摄的环境得到改善的唐家岭地区回迁楼
一座城市与城中村的斗争史
城与城中村的纠葛之深，莫过于北京。在北京的城中村，你可以听到许多人的成长史、奋斗史，也可以触摸到一座城市与城中村的斗争史。
80年代，外来人口催生新北京
“北京南城大红门地区上世纪80年代开始形成浙江村，做服装加工和批发，这是北京最早的城中村。”北京服装学院教师杨洁告诉半月谈记者。1985年后，北京商业流通领域逐步放开，包括服装、蔬菜、建材等与居民生活息息相关的消费品可以从市场上自由采购。
杨洁说，浙江人选择南城的主要原因是交通方便、房租便宜。以浙江温州人为主的来京务工人员看中了大红门地区的地理位置，陆续在这里摆地摊，抱团取暖，做起了服装生意。
随着浙江人聚集，这里开始有了幼儿园、菜市场、诊所、理发店，甚至包括自发组织的治安联防队，大红门逐步形成了独特的“自治”社区。
几乎同时，在北京北部的立水桥地区形成了以从事建材批发为主要营生的“福建村”。以蔬菜销售为主的“河南村”、以装饰装修为主的“安徽村”也在北京逐步形成。
一位社会学学者说，是外来流动人口催生了新北京。
90年代，整治乱象与产业提升同步
如同众多的北京城中村一样，“浙江村”产销的商品大大丰富了90年代的北京市场，深受北京居民欢迎。
与此同时，城中村中的问题、乱象也开始凸显。当时有一些经营大户以合股形式与当地乡、村、生产队“合作”。当地出地皮，浙江人出资金，盖起连片的平房甚至两层楼房，再分别出租给流动人口，由此形成了居住、生产、销售于一体的工业大院。
1995年，时任浙江省工商局局长孙忠焕曾赴京调查“浙江村”。他回忆道，当时这样的工业大院一共有48个，经注册登记的常住经营户有3万多户。一个院子小的可容纳下1000至2000人、大的能容纳下4000至5000人。以后这里也被称为大红门“浙江村”48个大院。
由于人口密度大，公共基础设施和服务没有跟上，“浙江村”出现了环境脏乱差、治安恶化的问题，“连出租车都不敢去”。1995年，北京警方以严厉的手段全面清理整治“浙江村”，部分商户转移到河北发展。
如今，孙忠焕还记得，当时的整治行动规模大，受到中央高度关切。北京市一位副市长专门带领北京市15个部门的领导赴浙江举行说明会。
同一时间段，产业提升成为重要治理手段。北京在浙江招商引资，欢迎浙商去北京经商办企业，计划在大红门地区与浙商共同投资建造一个大市场和加工区。1995年后，北京西红门地区开始出现大型服装加工厂、大型服装批发市场。“浙江村”得以正名，并走上正常的商业扩张之路。
北京的“福建村”“河南村”等其他流动人口聚集地也经历过类似的治理过程。
新世纪，50个重点村成治理焦点
进入新世纪，北京城市快速扩张，人口激增，交通拥堵，房价高涨，“大城市病”严重。城中村作为外来人口的主要落脚地，种种“脏乱差”再次成为社会痛点，再度进入政府治理议程。
北京官方数据显示，1999年北京市常住居民1257.2万人，其中常住外来人口157.4万人，而到了2000年，常住居民1363.6万人，其中外来人口256.1万人。这意味着当年年内，北京市外来人口净流入接近百万人。到了2010年，北京常住居民1961.9万，其中外来人口704.7万。
2010年，北京市宣布对50个市级挂账整治督办重点村进行集中整治。北京市农委的一位官员总结这50个村的特点是“人口密度高、卫生环境脏乱、违章违法建筑多”。50个村聚集了120多万人，其中流动人口超过100万，部分村庄人口倒挂严重，外来务工人员人数超过本村居民10倍。
针对这50个重点村的整治策略是“调、拆、建、转、管”，即调规划：安排回迁住宅楼、集体产业和基础设施配套用地;拆旧房：阳光拆迁、先签约先选房;建新房：尝试先建后拆;转居民：村民集体转市民、与城市社保体系接轨;管服务：为新社区居民就业等提供培训。
为了多部门配合治理重点村，北京还成立北京市城乡接合部建设领导小组及其办公室(简称城乡办)，由一名市委常委任组长，两名分管城市建设和农村工作的副市长任副组长，一名市政府副秘书长任办公室主任。城乡办定期召集国土规划、金融、园林、城建等部门共同议事。
自2010年以来，北京在点上完成了50个重点村建设，从点到面，全面启动了北京城市的第一道绿化隔离带建设。政府更是不断总结经验，在拆迁安置补偿、集体土地利用新模式、“一村一策”等方面频频出招，村庄社区化管理等诸多改造方法、治理手段轮番上阵。
“治城”还是“治人”，不能再徘徊
不能说北京的治理没有效果，但城中村问题显然没有解决，不过是越搬越远罢了。曾几何时，治理中关村区域的城中村，让大批外来人口涌至唐家岭。当作为著名“蚁族”聚集地的唐家岭也早已成为整洁、有秩序的大型城市社区，一批一批来京寻梦者又将归于何处?
城市的迅速膨胀，在挤压城中村、挤破城中村的同时，将居住于此的人群驱赶至更为外围的城市边缘。不少专家和有识之士指出，“治城”还是“治人”，在治理城中村思路上，有着本质的差别。如果紧盯脚下、眼前需要对付的“脏乱差”，只是铲除了事，搬迁了事，那么城中村的人可以在另一个城市角落、另一个城中村聚集，看似不再的乱象又将死灰复燃。
“治城”无全局观，是治标，而非治本。“城中村是发展中形成的问题，要让居住于此的人们跟市民一样享受到城市发展的成果。”城乡建设专家、西安交通大学教授杨东朗说。
如今，北京不少城中村的村民被安置、能上楼，村集体土地上可试点建设租赁住房;农民变市民成股东，转型搞起物业服务经济。“可城中村不仅居住着原来的村民，更多的是流动着的外来人口。”一位长期关注流动人口的社会学者指出，城中村治理从“治城”转向“治人”，重点应关注、关心外来人口和低收入人群。
（半月谈记者 张超）
几个新就业大学毕业生正在搬进公租房 王定昶 摄
拥抱新思维，
城中村可以不一样
城中村是城市快速发展的产物，也是许多外来人口迈入城市生活的第一个“希望小站”。善治城中村，本质上是实现人们心中“城市让生活更美好”的期待。如何对城中村实现有效治理?当前各地又有哪些治理新思维和新亮点?
完善公共服务，筑牢善治之基
长期关注城市社区治理的华中科技大学社会学院副教授曹志刚认为，除了物理空间上的治理，目前善治城中村最紧迫的，是相关政策制定者要注意到，出现这样一个低收入人群聚居区，其实质是社会资源分配所致。
根据实际居住的人口规模配备相应的公共服务，应成为城中村治理的一大方向。在重庆，不少街道不断强化涉及群众切身利益的社会保障、劳动就业、民政救助、计生奖扶、社会救助等惠民政策的落实，扩大覆盖面，把公共服务向外来人口延伸，为善治城中村提供了基础条件。
与此同时，对不少城中村来说，更好的发展才是治理的硬道理。
武汉市洪山区城中村改造首席调解员程霖介绍，通过多年实践探索，洪山区走出一条适合自身发展的城中村改造道路，即以村集体经济组织改制(村民变股民)、户口改登(农业户口改登为居民户口)、撤村建居(村委会改为居委会)、办理社保和旧村湾改造为目标任务的自主改造路线。
“城中村改造最终要回到‘安居乐业’四个字上来。改造中有产业谋划，才能给村民吃下定心丸。”洪山区红霞村红霞集团党委书记万建平说，通过新产业规划带动城中村发展，如今的红霞村产业众多，面貌焕然一新。“村民的就业不用愁，来红霞创业的外地人也多了。”
创新治理方式，搭建治理平台
“城中村的治理，单靠政府一家，很费劲。”广州市番禺区钟村街来穗人员和出租屋服务管理中心副主任陈钊华说，钟村街这几年搭建了一系列“法治+民治”的治理新平台，创新了城中村的治理方式，有效调动治理资源。“过去城中村里难管的出租房，现在管起来顺畅多了。”
2015年底，钟村街成立房屋租赁协会，会员包括屋主、房地产中介、来穗人员、物业管理公司等。协会反映的问题，政府可以帮忙协调解决;消防安全、出租屋注意事项等，可通过协会来扩散、宣传;一旦发生租赁纠纷，也可以通过协会调节、化解。
与此同时，城中村的治理模式也在加快创新，以实现治理结构的转型提升。钟村街2015年试点将租赁管理纳入村规民约，成为另一种有效治理手段。
“配合政府出租屋管理规定，针对农村出租屋管理的实际，村里制定实施细则，由村民代表投票通过，违反规定则要处罚。”陈钊华说，拒不整改的出租屋屋主，就不再给付村里的股份分红，“这处罚是有震慑力的”。
专家表示，创新治理方式，搭建治理新平台，让城中村村民、居住者参与治理，有利于加快推进城中村综合改造工作，并可以积极妥善处理推进过程中遇到的各类矛盾和历史遗留问题。具体工作中，既要依法、依规、依程序推进，又要尊重客观规律，尊重村民意愿，有情操作。
引入社会资源，用活市场机制
2010年，广州心中物业管理有限公司开始做城中村出租屋的第三方代管。“当时广州没有先例，我们算是探路者。”公司总经理吴伟光说，“我们用了半年多时间装修出300来套长租公寓，对排污重新处理，电线、网线、电话线全部入地，在每层楼放置灭火器，连门禁系统都是我们自主建设、标准化管理的。”
第三方运营模式，大大改变了城中村的面貌。目前，广州市海珠区共有102个大大小小的第三方代管企业，很多城中村由此变得干净、整洁、规范，拥有绿化、卫生、代照管宠物等服务。第三方管理的物业还购买各类保险，既为第三方经营减轻各种意外负担，也给了租户安全保障的信心。
第三方管理给村民、租户带来居住尊严感的同时，也实现了多赢。“安全系数高、风险低，政府管理成本低;租金稳定，不用考虑空租期，一签就是稳定的合同。”海珠区来穗人员服务管理局副局长黄伟新说，这是未来发展的一个方向。
“合作经营，改造的费用我们来出，政府也会给我们一点支持，这样城中村治理就会顺畅很多。”吴伟光说，环境好了，房子更容易租出去，租金也租得更高。
在城中村治理中，引入社会力量，采用市场运作方式在不少地方被证明行之有效。北京工业大学社会学系教授李君甫表示，道路、水电、天然气、暖通、环卫等城市基础设施建设都是大工程，许多村集体财力不足，资源动员能力不够，唯有通过新的方式，引入足够量的社会资源，才能拓开城中村治理、改造的新天地。
积累社会资本，促进人文善治
向荣长期跟踪关注云南连心社区照顾中心在昆明服务流动人口的经验。她告诉半月谈记者，从推动包容性社区发展来看，流动人口通过社区公共服务建立相互信任的社会资本，可以极大改善城中村的社会环境。
比如，2017年6月昆明普吉街道王家桥社区成立了流动人员党群服务中心。党群服务中心主要为社区流动党员和群众服务，发挥接待来访、现场咨询、协助政策落实等功能。
半年间，党群服务中心建立了一个流动党员群众之家。每周二至周六全天开放，面对面咨询和解答社区民众的需求，并免费向社区居民提供书籍阅读，组织棋牌活动，为身在昆明打工的流动党员和群众建立了一个贴近党组织、了解党组织、参与党组织的平台。
“通过一些社会组织和社会工作者，为有需要的居民链接公共政策和社会救助资源，可以很好地提升社区居民公共服务的获得感。”向荣说，通过不定期走访社区居民，社工可随时掌握本地和外地居民的动态需求。
向荣认为，通过完善的社区治理机制和平台，外来居民和本地居民可共同打造共治共享的美好社区生活。“通过营造社区的归属感、信任感、公德心和守望相助的价值和精神，城中村面貌将会逐步改变。”
（半月谈记者 黄浩苑 韩振 侯文坤 张超）
栖息城市，
人人都应享有基本权利
毫无疑问，城中村经过妥善治理，是可以摆脱脏乱差、不适宜人居的老印象的。但是治理城中村，如果只盯着城中村，问题还是不能根本解决。
城中村问题的根源，在于低收入人群总要寻一个低成本的立足之地。低收入人群中，既有外来务工者，也有事业追梦人，还有刚刚走出校门、走向职场的青年。他们不仅为城市生活提供基本的服务，也为城市发展注入多元的活力。对城市而言，低收入人群是必需的。
如何容纳低收入人群，让他们栖息城市，都享有基本的权利，是城市管理者需要破解的课题。新时代，面对人民群众日益增长的美好生活需要，城中村这种发展不平衡不充分的突出问题，必须得到解决。
当下，不少城市的城中村治理正在取得进展。一些城中村虽是陋室，仍可宜居，没有高大上的标准，但有严格的底线——安全、整洁、和谐。这是必要的、应该给予肯定的。但是治好了这一个一个的城中村，就解决了城中村问题吗?显然不是。
城中村的种种问题，总是与居住密度相伴而生。宜居的城中村，绝对不可能再住从前那么多人，甚至大部分人要搬离，他们去往何处?刚踏入城市的外地人，他们又何处安身?如果不抓住、不解决这个根本问题，新的一批城中村不久又会出现。
因此，城中村治理，要把着眼点落在“人”上，而不是“城”上;不能局限于一时一地的清理整顿，而应在保障低收入人群基本居住条件、基本生活尊严上下功夫。
我国发展进入新时代，我们有能力、有责任解决这一问题。党的十九大报告提出的“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”“打造共建共治共享的社会治理格局”等理念和顶层设计，也为破解城中村治理难题提供了契机。
公租房、共有产权房、租房券、租购并举、城中村改造……办法总比困难多。城市治理的视野应进一步拓宽，公共服务的均等化和基本保障的全覆盖，是我们应该努力达到的目标。新时代，我们有更多可依靠的力量，也当回应更高的发展期待。
唯愿，不适宜人居的城中村退出历史舞台，能安放身心的筑梦之所大门敞开。
（半月谈记者 黄浩苑 张超）
专题策划、编辑：许中科 姜磊
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